Le ministre et le gouvernement du Canada ont demandé au Comité
consultatif de fournir une analyse, des recommandations et des conseils
qui assureraient la capacité à long terme de Postes Canada d’acquérir et
de conserver une autonomie financière et d’assurer un service postal
universel compte tenu de l’évolution du monde de la poste, qui est de
plus en plus concurrentiel et exigeant en raison des changements
technologiques et de la mondialisation.
Au cours de l’examen stratégique, le Comité consultatif a manifesté
des préoccupations selon lesquelles :
- Les Canadiens sont généralement d’avis que Postes Canada est
rentable et financièrement stable, alors qu’il est évident pour le
Comité consultatif que la viabilité financière de Postes Canada est,
dans l’hypothèse la plus optimiste, incertaine;
- Les établissements et les installations de Postes Canada ont un
urgent besoin d’amélioration et de modernisation par suite des
dépenses en immobilisations inadéquates;
- Il existe des malentendus et de la mauvaise compréhension au
sein de Postes Canada et du gouvernement au sujet des
responsabilités essentielles de Postes Canada et des attentes
concrètes du gouvernement en matière de services postaux,
particulièrement concernant des aspects clés comme l’obligation
d’assurer un service universel et les services de courrier dans les
régions rurales;
- Les rôles, les responsabilités et les pouvoirs du gouvernement,
à titre d’actionnaire, du conseil d’administration de la Société et
de la direction de Postes Canada doivent être précisés et mieux
compris par toutes les parties;
- Ces réalités traduisent un besoin immédiat pour ce qui est des
politiques postales concrètes, et la situation est d’autant plus
urgente en raison du récent ralentissement économique et financier.
Réunies, ces réalités – l’incertitude financière, le manque
d’infrastructures modernes, les attentes en matière de politique et les
rôles et responsabilités vagues – limitent et compromettent la capacité
de
Postes Canada de continuer à offrir un service postal universel aux
Canadiens, qui sont en droit de s’attendre à un service abordable et de
qualité. Le
Comité consultatif croit que la déclaration selon laquelle
Postes Canada est rentable n’est pas fausse, mais qu’elle pourrait être
mal interprétée. En réalité, le
Groupe Postes Canada est, au mieux,
modérément rentable, tandis que le secteur
Postes Canada – le bureau de
poste – atteint à peine le seuil de rentabilité.
Dans son rapport, le Comité consultatif cherchera à aborder chacune de
ces réalités dans le respect des quatre principes établis par le
ministre responsable de Postes Canada dans notre Cadre de référence :
- Postes Canada ne sera pas privatisée et demeurera une société
d’État;
- Postes Canada doit maintenir un service postal universel,
efficace et économiquement viable;
- Postes Canada continuera d’agir comme instrument d’intérêt
public en assurant la prestation de services postaux aux Canadiens;
- Postes Canada continuera de fonctionner dans un environnement
commercial et devrait atteindre un taux de rendement des capitaux
propres raisonnable.
Au cœur de la lourde tâche présentée au Comité consultatif dans le cadre
de cet examen stratégique, un fait demeure : Postes Canada est, à tous
égards, une institution unique.
Il n’existe aucune institution canadienne comparable que le Comité
consultatif puisse utiliser à des fins de comparaison. Et, comme en
témoignera la section suivante, il y a des limites à ce que l’on peut
apprendre des autres pays.
Postes Canada a été créée en 1981 à titre de société d’État, et cette
catégorisation est particulièrement juste. Le gouvernement
du Canada a
délibérément et consciemment fait passer le service postal d’une formule
ministérielle à une formule corporative. À vrai dire, l’histoire de
Postes Canada représente en quelque sorte l’évolution du bureau de poste
canadien d’une organisation ministérielle et bureaucratique à une
organisation de plus en plus corporative et commerciale. Cette évolution
touche l’organisation, l’entreprise, la culture et la gouvernance. Des
gouvernements successifs ont activement et ouvertement favorisé ce
changement, une tendance suivie par la plupart des organisations
postales du monde industrialisé. Ce changement était fort sensé compte
tenu de la complexité des activités postales; de l’ampleur du service
fourni par la Société canadienne des postes (SCP), qui traite des
milliards d’articles par année; de la taille de ses effectifs (parmi les
plus importants au Canada); de sa nature (une société d’infrastructure à
forte intensité de capital); de la nature de ses activités sur les
marchés du transport et des communications et du fait qu’elle évolue et
exerce ses activités dans un contexte de plus en plus commercial et
concurrentiel. Voilà qui a peu à voir avec le contexte d’une
organisation ministérielle ou gouvernementale typique. La structure
organisationnelle actuelle de la Société canadienne des postes est
représentée à la figure 1.
Figure 1 : Société canadienne des postes
Parallèlement, Postes Canada est une société d’État qui appartient
entièrement au gouvernement du Canada. Par conséquent, bien que Postes
Canada soit une société, son actionnaire n’est pas un actionnaire
ordinaire. Son actionnaire est le gouvernement du
Canada lequel a des
obligations d’intérêt public précises quant à la prestation d’un service
postal aux Canadiens. Le gouvernement du Canada est délibérément et
consciemment demeuré propriétaire de l’organisation postale, même
lorsqu’elle est passée d’une formule gouvernementale à une formule
corporative. Il a suivi la tendance observée au sein de la plupart des
organisations postales des pays industrialisés, où les services postaux
sont demeurés une propriété de l’État – à quelques exceptions près (p.
ex. privatisation partielle aux Pays-Bas et en Allemagne) – et ce, même
à une époque où les transports, les communications, les services publics
et d’autres entreprises d’État étaient privatisés. Or, en dépit de la
corporatisation et de la commercialisation des services postaux, et en
dépit de l’avènement d’options de communications électroniques, les
activités postales revêtent un caractère d’intérêt public pour une
grande partie de la population, qui continue d’y attacher une très
grande importance. La situation est la même dans les pays du Nouveau
Monde (le Canada, la Nouvelle-Zélande, l’Australie et les États-Unis),
où la poste a joué un rôle historique dans la construction du pays,
ainsi que dans les nations ancestrales du Canada (l’Angleterre et la
France), où la poste continue de revêtir un caractère très public. Dans
ce contexte, on comprend bien pourquoi des gouvernements successifs
d’ici et d’ailleurs ont décidé de demeurer propriétaires de
l’organisation postale.
Tout au long de son évolution, Postes Canada a connu des périodes
mouvementées, et même difficiles, en raison de la tension inhérente
entre les objectifs commerciaux et d’intérêt public et les activités,
l’organisation et les valeurs sous-jacentes. Toutefois, dans l’ensemble,
cette évolution s’est avérée relativement productive et cohérente. En
termes simples, l’actionnaire de Postes Canada a encouragé la Société à
établir une capacité financière et une orientation commerciale plus
importantes et lui a accordé une plus grande autonomie pour le faire. De
plus, le gouvernement a exigé que la Société accroisse son rendement
financier et économique (p. ex. en fixant des objectifs et en exigeant
le paiement d’impôts et de dividendes), et lui a donné une plus grande
autonomie et de meilleurs outils pour y parvenir (p. ex. en augmentant
sa capacité de performer dans le cadre d’activités commerciales, telles
que les services de messagerie).
Toutefois, cette autonomie d’entreprise accrue a été soutenue à chaque
étape par des formes suivies, mais différentes, de déclarations ou
d’attentes de l’actionnaire (gouvernement) relativement à des objectifs
de service ou d’intérêt public. Le présent rapport décrira comment cette
approche en deux étapes, à savoir l’accroissement de l’autonomie
d’entreprise jumelé au renforcement des attentes en matière d’intérêt
public, a mené à la création du Cadre stratégique et financier
pluriannuel de 1998 de Postes Canada. Ce Cadre a joint les attentes
financières et sociales à une capacité collective et commerciale accrue
afin d’aider Postes Canada à répondre à ces attentes. La pertinence du
Cadre de 1998, 10 ans plus tard, est un enjeu important sur lequel le
Comité consultatif devra se pencher.
Le Comité consultatif vise à contribuer de façon positive et
constructive à l’évolution constante de Postes Canada. Le Comité
consultatif formulera des recommandations et prodiguera des conseils
afin d’assurer que Postes Canada a la capacité collective et commerciale
dont elle a besoin pour conserver son autonomie financière tout en
présentant à l’actionnaire (le gouvernement) de nouvelles méthodes et
procédures pour définir et communiquer ses attentes en matière d’intérêt
public à l’égard de Postes Canada.
Le bref aperçu de l’évolution de la SCP présenté ci-dessous fait la
lumière sur le processus en « deux étapes » qu’ont suivi les
gouvernements, qui consistait à favoriser et à accroître l’autonomie et
la corporatisation de la SCP tout en prenant des décisions de plus en
plus précises et concrètes relativement aux exigences et aux obligations
sociales de la SCP. Le Comité consultatif fera des recommandations qui
prolongeront ce processus de façon positive.
En 1981, le ministère des Postes est devenu la Société canadienne des
postes. Les activités postales, qui étaient alors exercées
quotidiennement par le gouvernement, ont été cédées à une organisation
établie en société d’État sans lien de dépendance avec le gouvernement.
Cette initiative a reçu un large appui au Canada. Il s’agissait d’une
façon d’accroître l’efficacité et l’efficience des activités postales et
d’en réduire les coûts pour le gouvernement étant donné l’important
déficit enregistré par le ministère des Postes pendant les années 1970.
Le projet de loi C 42 chargeait Postes Canada de fournir un service
universel de base, à savoir l’obligation d’assurer un service universel,
bien que cela n’ait pas été défini clairement. Le projet de loi C 42
chargeait également Postes Canada de veiller « à l’autofinancement de
son exploitation dans des conditions de normes de service adaptées aux
besoins de la population du Canada et comparables pour des collectivités
de même importance ».
Au milieu de ce casse-tête économique et social, l’autonomie
d’entreprise (un conseil indépendant formé de 11 personnes, y compris le
président et le PDG, qui concevrait des stratégies et des plans
organisationnels) a été entravée par le maintien de hauts niveaux de
contrôle gouvernemental direct (la nomination du conseil et du PDG par
le gouverneur en conseil, un ministre investi du pouvoir de donner des
instructions en matière d’emprunts, de dette, de propriété et de tarifs,
les règlements et les plans d’entreprise). Malgré une hausse importante
des tarifs postaux en 1981 (de 17 cents à 30 cents), le déficit des
services postaux s’élevait à 1,3 milliard de dollars de 1982 à 1985, ce
qui laissait entendre que cet équilibre n’était pas fructueux.
Le rejet par le gouvernement fédéral du plan d’entreprise de 1984 de la
SCP a marqué la fin du processus précédent. Le gouvernement jugeait ce
plan irréaliste et contraire aux objectifs de viabilité financière et
collective de Postes Canada. Il a donc mis sur pied un comité –
semblable au présent Comité consultatif et composé principalement de
gens du secteur privé – afin d’examiner le mandat de la SCP. Le rapport
Marchment proposait une stratégie audacieuse et énergique de
commercialisation de Postes Canada, qui comprenait des mesures de
réduction des coûts et de rationalisation qui réduiraient ou
limiteraient les services postaux, ainsi que des mesures d’établissement
d’un équilibre budgétaire et de renforcement du conseil
d’administration.
Le gouvernement a accepté les recommandations et a assuré leur mise en
application grâce à la nomination d’un nouveau chef d’entreprise (PDG)
et d’un conseil axé exclusivement sur les affaires. Le plan d’entreprise
de 1986 a permis de préciser les intentions stratégiques. Ce document,
que le gouvernement a lui-même préparé, était aussi important que le
projet de loi C-42. Postes Canada a reçu la directive d’équilibrer son
budget avant l’exercice 1987-1988, d’enregistrer un surplus avant 1989
et de générer des dividendes de 300 millions de dollars ainsi qu’un taux
de rendement des capitaux propres de 14 % à 15 % avant 1994. Cette
directive a été prolongée lorsque Postes Canada a été inscrite à
l’annexe III (partie II) de la Loi sur la gestion des finances publiques
(LGFP) à titre de société d’État fonctionnant dans un marché
concurrentiel.
Postes Canada a commencé à enregistrer des profits au cours de
l’exercice 1988-1989, et des normes de livraison ont été établies (deux
jours pour les livraisons locales, trois jours pour les livraisons
régionales et quatre jours pour les livraisons nationales). Après que le
gouvernement ait clairement établi ses objectifs stratégiques, Postes
Canada s’est vu accorder l’autonomie d’entreprise nécessaire pour
atteindre les objectifs financiers du gouvernement. Cette autonomie a
été utilisée, entre autres, pour augmenter l’usage des boîtes postales
communautaires (limitant la livraison à domicile); donner en
sous-traitance le tri et la livraison de colis; fermer ou transformer 30
% du réseau rural; franchiser des bureaux de poste urbains; accroître la
mécanisation postale; supprimer 10 000 postes à temps plein; adopter une
stratégie de tarification en fonction du marché pour ses produits
concurrents; limiter l’appui financier apporté aux services postaux
publics, comme la poste-publications et acheter Purolator afin d’entrer
sur le marché des messageries.
Au cours de la période précédente, le gouvernement a communiqué ses
objectifs à Postes Canada et lui a accordé l’autonomie d’entreprise
nécessaire pour atteindre ces objectifs (principalement) financiers. De
ce fait, la Société n’était plus tenue de se préoccuper de l’aspect
social du casse-tête postal.
Un nouveau gouvernement en 1993 a agi de façon à rééquilibrer les
objectifs économiques et sociaux de la SCP, sans toutefois diminuer les
réalisations des six années précédentes en matière de corporatisation.
Par exemple, le nouveau gouvernement a presque aussitôt instauré un
moratoire de 30 jours sur la fermeture des bureaux de poste ruraux. Ce
moratoire a été prolongé indéfiniment en 1994. De plus, le nouveau
gouvernement a rejeté une hausse des tarifs. (Une hausse a été approuvée
ultérieurement, mais un gel des tarifs a ensuite été imposé jusqu’en
2000.) Le gouvernement a poursuivi sa corporatisation de l’environnement
de la SCP en en faisant une société d’État prescrite en vertu de la Loi
de l’impôt sur le revenu. De ce fait, Postes Canada était tenue de payer
un impôt sur le revenu, comme toute entreprise du secteur privé. Cette
tendance à équilibrer la commercialisation avec des contrôles sociaux
s’est poursuivie après la conclusion d’un autre examen du mandat (le
rapport Radwanski) en 1995-1996. D’une part, le gouvernement a prolongé
le moratoire sur la fermeture des bureaux de poste ruraux et a rehaussé
les normes de service; d’autre part, il a clairement déclaré que la SCP
pouvait demeurer active dans des secteurs concurrentiels et commerciaux
(hors du contexte restreint de la poste-lettres) et pouvait demeurer
propriétaire de Purolator. Qui plus est, le gouvernement n’a pas demandé
à la SCP de renoncer à ses réalisations des années précédentes en
matière de corporatisation, dont le franchisage, la rationalisation et
la fermeture de bureaux de poste.
Ce processus a pris fin en 1998, lorsque le gouvernement a créé le
Cadre stratégique et financier pluriannuel (voir l’appendice B, page
131). Le Cadre, grâce à une série d’objectifs pondérés, présentait les
attentes du gouvernement relativement au rendement financier et à
certains éléments de service et établissait une formule de plafonnement
du tarif de la poste-lettres. Parallèlement, le Cadre confirmait
également la capacité de la SCP de soutenir la concurrence au sein d’un
environnement concurrentiel plus vaste. Essentiellement, on partait du
principe qu’une fois que le Cadre serait en place, la SCP aurait
l’autonomie nécessaire pour réaliser son programme commercial à
l’intérieur des paramètres du Cadre. Par ailleurs, le fait que le Cadre
ait été annoncé discrètement, sans tambour ni trompette, a offert à la
SCP un certain degré de protection et lui a permis d’accroître son
autonomie. Le Comité consultatif analysera et commentera le Cadre à la
partie II du présent rapport et formulera des recommandations à la
partie III sur un cadre approprié pour l’avenir de Postes Canada.
Le modèle à deux étapes, à savoir l’accroissement d’une autonomie
d’entreprise associée aux objectifs du gouvernement, se poursuit encore
aujourd’hui.
D’une part, en 2007 le gouvernement a présenté le projet de loi C-14
afin de réglementer le courrier international de départ, ce qui aurait
intensifié l’environnement concurrentiel de Postes Canada. Le projet de
loi est mort au Feuilleton lors de la dissolution du Parlement en
septembre 2008.
D’autre part, en 2006, le gouvernement a exercé son pouvoir
d’intervention afin d’énoncer et de préciser pour la SCP ses objectifs
stratégiques dans deux secteurs. Premièrement, en tenant compte des
préoccupations concernant les questions de sécurité associées à la
livraison du courrier en milieu rural, le gouvernement a demandé à
Postes Canada de continuer à livrer le courrier dans les boîtes aux
lettres placées le long des routes en milieu rural et de préparer un
plan opérationnel pour régler cette question. Deuxièmement, le
gouvernement a donné instruction à Postes Canada de continuer à fournir
une aide financière au Programme d’aide aux publications, jusqu’au 31
mars 2009.
Le processus d’examen stratégique offre la possibilité de créer la
prochaine étape de l’évolution de Postes Canada, à mesure qu’elle fait
face aux nouvelles conditions du marché, à la mondialisation et aux
changements technologiques. Le but de l’examen stratégique est de
renforcer la capacité de Postes Canada par le biais de politiques et
d’outils appropriés, afin de lui permettre d’affronter ces nouvelles
conditions, tout en concevant de nouvelles façons pour l’actionnaire (le
gouvernement) d’exposer et de communiquer à Postes Canada ses attentes
et ses objectifs financiers et sociaux concernant le service postal.
Le présent rapport sera présenté en trois parties. La partie I est
composée de ce que le Comité a appris dans le cadre de consultations
avec les Canadiens ainsi que dans les mémoires présentés par ceux-ci. La
partie II présente l’analyse du Comité portant sur les principaux thèmes
et enjeux qui caractérisent le monde de la poste et la place qu’y occupe
Postes Canada. La partie III présentera les recommandations du Comité
consultatif au ministre, en fonction de ce qui a été appris.
Dans la partie I, le rapport :
- analysera dans les grandes lignes ce qui se passe dans le marché
des services postaux;
- présentera et expliquera l’opinion des Canadiens (usagers des
services postaux, petits et grands clients, concurrents, groupes
sociaux, syndicats, etc.);
- présentera et analysera les tendances majeures parmi un certain
nombre de services postaux à l’étranger;
- présentera ce que nous avons appris de Postes Canada, autant sur
le plan de son analyse des conditions auxquelles elle fait face que
ce qu’elle croit nécessaire afin d’atteindre l’autonomie financière
qu’il lui faut si elle doit remplir l’obligation d’assurer un
service universel et satisfaire les besoins en matière de services
postaux des Canadiens.
Dans la partie II, le rapport présentera et analysera notre
compréhension des cinq principaux thèmes et enjeux qui caractérisent
le monde de la poste et la place qu’y occupe
Postes Canada :
- la nécessité d’établir une compréhension claire et transparente
de l’obligation d’assurer un service universel, qui est au cœur même
de l’existence de Postes Canada;
- le besoin urgent pour Postes Canada de moderniser son réseau et
de le maintenir à jour de façon continue;
- les outils dont Postes Canada a besoin pour devenir
financièrement autonome;
- la nécessité de créer une compréhension claire et transparente
des rôles et responsabilités de Postes Canada dans les régions
rurales du Canada;
- le besoin de clarifier, d’assurer la transparence et de mettre
en pratique les rôles, les responsabilités et le pouvoir du
gouvernement du Canada, du conseil d’administration de Postes Canada
et de la direction de la Société.
L’analyse présentée dans la partie II établira les bases de la
présentation et de l’explication de la partie III des recommandations du
Comité consultatif, y compris un cadre financier et de service révisé
pour
Postes Canada. Ce cadre et ces recommandations visent à concevoir
une nouvelle façon pour le gouvernement de clarifier, d’exposer et de
communiquer ses objectifs à la SCP, tout en établissant un niveau
approprié d’autonomie et de capacité pour
Postes Canada afin qu’elle
puisse avoir les outils pour bien s’adapter aux nouvelles conditions du
marché qui évoluent rapidement.
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